2.精准问责与执法权威 《中共中央关于加强新时代公安工作的意见》提及建立依法履职免责制度和容错纠错机制。

8当前解决执法力量过于分散问题，关键要通过综合行政执法改革，来实现归并和整合执法机构的目标。(四)综合与专业 综合行政执法目标需要依靠专业执法人员完成，执法人员的个人素质，包括文化素质、业务能力和法律素养等至关重要，特别是行政执法的专业性、法律性很强，执法人员对法律、法规的理解和运用，将直接影响综合执法效果。

15谢庆奎等:《中国政府体制分析》,中国广播电视出版社1995年版,第91页。高效主要指体制机制运行的效率效能，就是履职到位、流程顺畅。改革开放初期，为适应经济社会发展的需要，涉及众多行政管理领域的一大批法律法规相继颁布实施，我国现代意义上的行政执法行为开始出现，行政执法领域不断拓宽，一批又一批执法队伍建立起来。13谢庆奎等:《中国政府体制分析》,中国广播电视出版社1995年版,第154页。综合行政执法改革很快在一些地方和领域开展起来，试点工作在广度和深度上不断拓展。

综合行政执法改革面临的管理与治理、条条与块块、整体与部分、综合与专业、改革与法治的价值冲突，困扰改革的不断深化，迫切需要以推动政府职能转变、政府事权划分改革、整体性治理、数字政府建设、良法善治作为实现价值整合的主要着力点和进路。14中国政府组织结构，在纵向结构上，有中央、省(自治区、直辖市)、市、县、乡五个层次，其中每一层次又分成若干层次，形成层层隶属、层层节制的金字塔式的等级结构。在这方面，我国可以以《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等作为典范。

[38]参见叶必丰：《经济宪法学研究的尝试:分税制决定权的宪法解释》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2007年第6期。我国在改革开放初期，往往选择改革—法律的程序机制，即先改革，然后法律对改革成果予以确认，如1994年《预算法》对1993年国务院分税制改革的确认。部门立法却很少规定政府而主要规定部门的职权，导致了法律的实施机关纵队化、权力部门化、政府职权虚化，从而进一步造成了条块分割、部门林立和职权交叉，削弱了国务院对其主管部门，尤其是削弱了地方政府对其工作部门事权上的统一领导。[5]第23条第1款规定：行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。

[30]立法逐渐增多，问题日积月累，于是需要大部制改革、审批制度改革、综合执法和联席会议制度。实际情况原则主要是指要根据实际需要选择主管部门综合执法或乡级政府综合执法，评估乡级综合执法的能力或条件等。

但我国整体上仍处于社会转型期，社会关系复杂多变，一个制度的形成往往是错综复杂的因素和利益平衡的结果，而并非单纯理性设计的结果。[37]同前注[7]，[奥]凯尔森书，第133页。有关社会组织或者行政机关根据行政委托而取得委托机关的职权，以委托机关的名义开展执法，并由委托机关承担法律责任。（二）行为法的部门主义倾向 乡级政府机关的事权在组织法与行为法之间形成了严重的矛盾。

[8]我国也有学者曾呼吁加以借鉴，建立行政授权制度。但它也带来了很多新的问题，如基层的执法条件、设备和人员不足，专业化水平欠缺，块块协调困难，眼前的双重领导阵痛，等等。[40]同前注[38]，叶必丰文。以此为基础，该法还规定环境保护规划编制（第13条第2款），污染检查（第24条），查封、扣押设施、设备（第25条），将环境作为考核指标（第26条），向本级人大报告环境目标完成情况（第27条），环境污染的检测预警和应急（第47条第2款），环境信息公开、黑名单和诚信档案制度的建立（第54条），责令采取限制生产、停产整治等措施以及责令停业、关闭（第60条），罚款（第62条），移送司法（第63条）等，都属于县级以上政府机关的事权。

《土地管理法》61条在有关乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地事务上，仅赋予了乡（镇）政府对事实的审核权，至于法律上的审批权则都交由县级以上政府机关的负责。《行政处罚法》修订稿23条第2款关于行政处罚权下沉乡级政府的规定，安排在行政处罚的管辖和适用一章，并且使用了将县级主管部门的行政处罚权交由乡级政府的表述。

杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政许可法（草案）〉的说明》。执法权下沉到底的改革在程序上于法有据，但基于改革的内容系事权的纵向配置，受法律保留原则约束，修法的任务难以由规章实现，而只能由全国人大修改法律完成。

根据凯尔森的理论，良好的社会秩序取决于法律系统本身的有机统一，以及依法建立的国家机关相互之间关系的和谐秩序。为此，两办执法权下沉意见指出：法律规定的县级政府及其部门的管理权限需要赋予乡镇和街道的，按法定程序和要求办理。强化宪法和组织法所规定的国务院和地方政府对所属行政机关的统一领导权，消除权力部门化、交叉重叠等现象。1954年制定、1980年重新公布的《城市街道办事处组织条例》4条赋予街道办事处基层行政和联系社区的双重职能。当然，对共同事权仍可以设定多级行政机关共同管辖，如集体土地征收的多级审批。这个时期又正逢大规模的机构改革。

法律保留原则适用于组织法的目的在于明确立法权与行政权分工以及保障公民基本权利。[18]其中，兼顾政府职能和行政效率原则在理论上就是事权配置的最近原则，将所需信息量大、信息复杂且获取困难、与公众密切相关的事务（事权）优先配置给更贴近公众的地方或低一级政府。

这一旨在加强基层治理和强化政府统一领导的改革，符合组织法的规定，却穿透了行为法上县级以上执法的下限，形成了乡级政府执法权在组织法和行为法上的矛盾。除了《行政处罚法》的上述修改外，《行政许可法》《行政强制法》也应做类似修改。

两办执法权下沉意见指出，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。[8]参见[日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第25页。

作者简介：叶必丰，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授。乡级政府取得执法权的依据并非法律、法规或规章的授权，而源于县级政府的决定。那么，这里的法定程序和要求是什么呢？其实，事权的初次纵向分工关系到国家结构形式的确立，系由宪法规定。有关社会组织根据授权而取得行政权能和行政权限，可与行政机关一样实施行政行为。

简单地说，执法权下沉到底是指将县级行政主管部门的部分行政审批权、行政处罚权和行政强制权交由乡级政府机关行使。[30]参见《突发事件应对法》第8条，《突发公共卫生事件应急条例》第3、4条。

这项改革体现了事权纵向配置的原则，坚持了中央统一部署，贯彻了事权和资源相统一，在法律性质上是一种事权的纵向再配置，是为了在全国范围内统一强化乡级政府的事权，旨在实现国家基层治理体系和治理能力的现代化。对此，有的学者还从我国宪法体制上提供了支持意见。

央地财政事权分工意见要求省级政府应将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，实现法治化。这就表明，需要修改的不是组织法上的规定，而应该是行为法上的县级以上主管部门垄断执法权制度。

省级政府有权制定规章，规章能否胜任改革行为法上县级以上主管部门执法制度的任务呢？对此，可比较的是财政事权分工法治化。[45]概括地说，下沉的事权范围要以乡级政府有能力承接为前提，[46]而并非下沉全部县级主管部门的执法权。根据宪法和地方组织法的规定，地方政府具有统一管理本行政区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作的职权。本文的探讨希望对正在进行的《行政处罚法》的修改，今后可能进行的《行政许可法》《行政强制法》的修改，以及强化政府统一领导权的改革有所脾益，从而最终促进国家治理体系和治理能力的现代化。

彭辉等：《推进行政执法（管理）力量下沉的对策研究》，载《中共桂林市委党校学报》2019年第4期。执法权下沉到底的改革，克服了一个部门一支队伍的行政碎片化，解决了有权管但看不见看得见，管不着的问题。

[35]法律的统一性、一致性取决于它的内容，但无论法律的内容是否符合某种道德或政治都是有效的。该意见认为，乡级政府是经人大选举产生的一级政府，相反县级主管部门并非如此。

[28]参见肖金明等：《论部门主义及其危害》，载《山东社会科学》1999年第4期。[16]也就是说，两个或多个政府主管部门的执法权可以集中到其中一个政府主管部门行使。

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